2C.732/2007



Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_732/2007 /biz

Sentenza del 2 ottobre 2008
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Hungerbühler, Müller, Karlen e Donzallaz,
cancelliere Bianchi.

Parti
Amministrazione federale delle finanze,
Autorità di controllo LRD, 3003 Berna,
ricorrente,

contro

Organismo di autodisciplina dei fiduciari
del Cantone Ticino, Piazza Cioccaro 7, casella postale 6164, 6901 Lugano,
opponente.

Oggetto
tassa di sorveglianza (LRD),

ricorso in materia di diritto pubblico
contro la sentenza emanata il 3 settembre 2007
dal Tribunale amministrativo federale, Corte II.

Fatti:

A.
La legge federale del 10 ottobre 1997 relativa alla lotta contro il riciclaggio
di denaro nel settore finanziario (legge sul riciclaggio di denaro, LRD; RS
955.0) prevede che per le decisioni rese ed i servizi forniti l'autorità di
controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro (autorità di controllo
LRD) riscuote degli emolumenti. Gli organismi di autodisciplina (OAD; art. 24
segg. LRD) e gli intermediari finanziari direttamente sottoposti alla vigilanza
di tale autorità (IFDS; art. 18 cpv. 1 lett. b LRD) sono inoltre tenuti a
versare ogni anno una tassa di sorveglianza per i costi di vigilanza non
coperti dal ricavo degli emolumenti (art. 22 LRD, nel tenore giusta il n. I 17
della legge federale del 19 dicembre 2003 sul programma di sgravio 2003, in
vigore dal 1° gennaio 2006 [RU 2004 1946]). Il Consiglio federale ha
disciplinato i particolari di questi tributi nell'ordinanza del 26 ottobre 2005
sulla tassa di sorveglianza e sugli emolumenti dell'autorità di controllo per
la lotta contro il riciclaggio di denaro (di seguito: OT-AdC; RS 955.033.2).

B.
Il 7 settembre 2006 l'autorità di controllo LRD ha stabilito in fr. XXX la
tassa di sorveglianza dovuta dall'Organismo di autodisciplina dei fiduciari del
Cantone Ticino (OAD-FCT) per l'anno 2006. L'importo richiesto risultava
composto da una tassa di base uguale per tutti gli OAD di fr. 41'038.-- e da
una tassa aggiuntiva calcolata in funzione del ricavo lordo e del numero degli
intermediari finanziari affiliati. Nel caso dell'OAD-FCT tale tassa aggiuntiva
ammontava a fr. XXX (ricavo lordo: fr. XXX; intermediari finanziari affiliati:
XXX).

C.
Con sentenza del 3 settembre 2007, il Tribunale amministrativo federale ha
parzialmente accolto il ricorso interposto dall'OAD-FCT contro la decisione
dell'autorità di controllo LRD, riducendo la tassa dovuta a fr. XXX. L'autorità
ricorsuale ha tenuto conto di importi inferiori per quanto concerne i ricavi
lordi e i costi di sorveglianza ed ha calcolato il tributo fondandosi
esclusivamente sui criteri validi per la fissazione della tassa aggiuntiva,
senza considerare la tassa di base prevista dall'art. 7 OT-AdC. L'istanza di
ricorso ha ritenuto che con l'adozione di quest'ultima norma il Consiglio
federale abbia oltrepassato i limiti del potere d'apprezzamento conferitogli
dall'art. 22 cpv. 4 LRD, leso il principio di legalità e posto in essere
un'inammissibile disparità di trattamento tra i differenti organismi di
autodisciplina.

D.
Il 14 dicembre 2007 l'Amministrazione federale delle finanze è insorta dinanzi
al Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico con
cui chiede di annullare la sentenza del Tribunale amministrativo federale, di
constatare che la riscossione della tassa di base secondo l'art. 7 OT-AdC è
conforme alla legge e di stabilire la tassa di sorveglianza 2006 dell'OAD-FCT
in fr. XXX (fr. 43'899.-- di tassa di base e fr. XXX di tassa aggiuntiva). La
ricorrente sostiene che la suddivisione della tassa di sorveglianza in una
tassa di base di importo fisso e in una tassa aggiuntiva variabile appare
giustificata da ragioni oggettive e non conduce ad alcuna disparità di
trattamento. Rileva inoltre che l'autorità precedente ha in ogni caso calcolato
in modo errato la tassa dovuta in quanto ha sì dedotto dai costi totali
l'importo di fr. XXX già pagato da un OAD che non ha ricorso, ma ha omesso di
porre in deduzione, dai parametri complessivi, anche il numero dei membri di
detto organismo (XXX) e il suo ricavo lordo (fr. XXX). Ne deriverebbe che i
costi complessivi da coprire rimarrebbero in realtà impagati in ragione di fr.
11'527.--.
Invitati ad esprimersi, il Tribunale amministrativo federale rinuncia a
prendere posizione, rinviando alle motivazioni ed al dispositivo della propria
sentenza, mentre l'Organismo di autodisciplina dei fiduciari del Cantone Ticino
postula la conferma del giudizio impugnato.

Diritto:

1.
Le decisioni in tema di vigilanza rese dall'autorità di controllo LRD possono
essere impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale e successivamente
con ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale (cfr.
art. 40 cpv. 2 LRD; art. 31, 32 e 33 lett. d della legge del 17 giugno 2005 sul
Tribunale amministrativo federale [LTAF; RS 173.32]; art. 82, 83 e 86 cpv. 1
lett. a LTF; cfr. anche, seppur in riferimento all'OG, DTF 129 II 438 consid.
1).
L'autorità di controllo LRD è aggregata all'Amministrazione federale delle
finanze (art. 17 LRD) e l'atto impugnato è suscettibile di violare la
legislazione federale nel suo settore di competenza. L'Amministrazione federale
delle finanze è perciò legittimata a ricorrere al Tribunale federale (cfr. art.
89 cpv. 2 lett. a LTF e art. 5 dell'ordinanza dell'11 dicembre 2000
sull'organizzazione del Dipartimento federale delle finanze [Org-DFF; RS
172.215.1]).
Interposto tempestivamente e nelle dovute forme, il ricorso è pertanto di
massima ammissibile. Un'eccezione va tuttavia ravvisata in relazione alla
domanda di accertamento formulata dalla ricorrente. In effetti, dal momento che
sulla legittimità della tassa di base prelevata dall'autorità di controllo LRD
può essere pronunciata una decisione formatrice, l'Amministrazione federale
delle finanze non ha un interesse degno di protezione ad ottenere, su questo
punto, un separato giudizio di constatazione (DTF 126 II 300 consid. 2c;
sentenza 2C_729/2007 e 2C_735/2007 del 25 giugno 2008 consid. 1.2).

2.
2.1 Secondo la regolamentazione legislativa, la tassa di sorveglianza riscossa
presso gli OAD e gli IFDS copre "i costi della sorveglianza non coperti dal
ricavo degli emolumenti" e viene stabilita sulla base dei costi insorti l'anno
precedente per l'autorità di controllo (art. 22 cpv. 2 LRD). Per gli organismi
di autodisciplina la tassa è determinata in funzione "del ricavo lordo e del
numero di affiliati", mentre per gli intermediari direttamente sottoposti in
funzione "del ricavo lordo e della grandezza dell'impresa" (art. 22 cpv. 3
LRD). Il Consiglio federale disciplina i particolari "segnatamente la tariffa
degli emolumenti, i costi di sorveglianza computabili e la ripartizione della
tassa di sorveglianza tra gli organismi di autodisciplina e gli intermediari
finanziari direttamente sottoposti all'autorità di controllo" (art. 22 cpv. 4
LRD).

2.2 La tassa di sorveglianza è composta da una tassa di base e da una tassa
aggiuntiva (art. 1 cpv. 2 OT-AdC). Essa è calcolata sulla base dei costi non
attribuibili individualmente generati all'autorità di controllo LRD dalla
sorveglianza degli organismi di autodisciplina, rispettivamente degli
intermediari finanziari direttamente sottoposti, nonché sulla base dei costi di
funzionamento generale (art. 1 cpv. 3 OT-AdC). Detti costi di funzionamento
generale sono sopportati nella misura del 25 per cento dal gruppo degli
intermediari finanziari direttamente sottoposti (art. 5 cpv. 1 lett. a OT-AdC),
mentre il restante 75 per cento "è ripartito tra il gruppo degli organismi di
autodisciplina e quello degli intermediari finanziari direttamente sottoposti
proporzionalmente alla quota rappresentata dagli organismi di autodisciplina
rispetto all'Autorità di controllo" (art. 5 cpv. 1 lett. b OT-AdC).

2.3 I costi imputati agli organismi di autodisciplina comprendono la loro parte
dei costi di funzionamento generale secondo l'art. 5 OT-AdC ed i costi non
attribuibili individualmente generati all'autorità di controllo LRD dalla
sorveglianza di tali organismi (art. 6 OT-AdC). Gli oneri a carico degli
organismi di autodisciplina sono coperti nella misura del 25 per cento da una
tassa di base (art. 7 cpv. 1 OT-AdC) - che costituisce l'unico aspetto
controverso nella fattispecie - suddivisa "in parti uguali" tra tutti gli
organismi di autodisciplina (art. 7 cpv. 2 OT-AdC). Il restante 75 per cento
dei costi è invece coperto da una tassa aggiuntiva (art. 8 cpv. 1 OT-AdC),
calcolata secondo il numero degli intermediari finanziari affiliati
all'organismo di autodisciplina (fattore 0,75) ed il ricavo lordo di
quest'ultimo (fattore 0,25; art. 8 cpv. 2 OT-AdC combinato con l'art. 11
OT-AdC).

3.
3.1 Nel giudizio impugnato, il Tribunale amministrativo federale ha rilevato
che se un organismo di autodisciplina consegue un ricavo lordo limitato o vanta
un modesto numero di intermediari affiliati la tassa di base costituisce una
parte importante dell'intera tassa di sorveglianza. L'autorità inferiore ne ha
dedotto che in simili situazioni la tassa complessiva risulta fondata solo in
misura contenuta sui criteri di computo fissati dalla legge, applicabili
unicamente alla tassa aggiuntiva. Di conseguenza, tali casi evidenzierebbero
che la disposizione dell'ordinanza riguardante la tassa di base esula dal
quadro normativo fissato dall'art. 22 cpv. 3 LRD, violando il principio di
legalità.

3.2 Contrariamente a quanto preteso dalla ricorrente, questa valutazione - al
pari della conseguente rinuncia a riscuotere la tassa di base secondo l'art. 7
OT-AdC e dell'adozione di un metodo di calcolo fondato esclusivamente sui
criteri indicati dall'art. 22 cpv. 3 LRD e sulla formula dell'art. 11 OT-AdC -
non risulta contraria al diritto federale (sul potere d'esame delle istanze
giudiziarie riguardo ad ordinanze dipendenti del Consiglio federale, cfr. DTF
131 II 562 consid. 3.2; 130 I 26 consid. 2.2.1 e riferimenti):
3.2.1 Innanzitutto va rilevato che l'Amministrazione federale delle finanze non
contesta le cifre indicate dal Tribunale amministrativo federale per illustrare
le conseguenze della tassa di base prevista dall'art. 7 OT-AdC. Secondo questi
dati, nel caso dell'OAD con il prodotto lordo più elevato e il maggior numero
di affiliati la tassa di base rappresenta il 10 per cento del tributo
complessivo, mentre nel caso dell'OAD più piccolo ammonta all'82 per cento. In
base al sistema adottato dal Consiglio federale l'OAD meno importante deve
inoltre sopportare il 2,8 per cento dell'insieme dei costi di sorveglianza,
mentre senza la tassa di base avrebbe a carico solo lo 0,6 per cento di detti
costi. L'OAD più importante deve per contro sostenere il 22 per cento delle
spese, quota che ammonterebbe al 27 per cento senza la tassa di base.
Differenze relativamente marcate sussistono anche per quanto concerne i costi
che i singoli OAD, in quanto organizzazioni senza scopo di lucro, devono a loro
volta ripercuotere sugli intermediari finanziari affiliati. In effetti, a
fronte di una media di fr. 300.--, questi costi variano tra fr. 240.-- e fr.
1'264.-- per intermediario finanziario.
3.2.2 Orbene, simili differenze sono suscettibili di provocare una rilevante
alterazione del mercato tra gli organismi di autodisciplina e tra gli
intermediari finanziari ad essi sottoposti (cfr. "Erläuterungen zur Verordnung
über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung
der Geldwäscherei", n. 5.5, pag. 20). Le stesse esulano pertanto dal quadro
della delega e dai limiti della base legale dell'art. 22 LRD. Si deve in
effetti considerare che la legge non suddivide essa stessa la tassa di
sorveglianza in tassa di base e tassa aggiuntiva, ma come fattori di calcolo
menziona esclusivamente il "ricavo lordo" ed il "numero di affiliati" dei
singoli organismi di autodisciplina. Fondandosi su tale norma di delega il
Consiglio federale ha sviluppato un metodo di computo in base al quale,
perlomeno in taluni casi, i criteri stabiliti dalla legge incidono (ancora)
solo in riferimento ad un quinto della tassa di sorveglianza dovuta. In tal
modo, come il Tribunale amministrativo federale poteva legittimamente ammettere
senza violare il diritto (costituzionale) federale, il Governo ha
effettivamente travalicato i limiti del potere d'apprezzamento conferitogli
dall'art. 22 LRD (cfr. sentenza 2C_729/2007 e 2C_735/2007 del 25 giugno 2008
consid. 5).
3.3
3.3.1 Nella misura in cui fa valere che anche in relazione ai costi della
Commissione federale delle banche viene riscossa una tassa base ed una
complementare, l'Amministrazione federale delle finanze omette di considerare
che in tale ambito simile metodo di computo è previsto da una legge in senso
formale (cfr. l'art. 23octies della legge federale, dell'8 novembre 1934, sulle
banche e le casse di risparmio [LBCR; RS 952.0]). Per di più in tale contesto
l'ammontare della tassa di base fissa anziché venir calcolato indistintamente
per ogni organismo astretto al pagamento, come nel caso concreto, viene
comunque differenziato in funzione dei differenti gruppi di contribuenti (cfr.
l'art. 4 dell'ordinanza sulla riscossione di tasse e emolumenti da parte della
commissione federale delle banche [Oem-CFB; RS 611.014]). vero che con la
tassa di base vengono coperti i costi di vigilanza fondamentali (cosiddetta
"Sockelaufwand"), ovvero i costi che insorgono per tutte le entità sorvegliate
indipendentemente dalla loro grandezza e per il semplice fatto che esplicano la
loro attività nel settore economico sottoposto alla vigilanza. Ciononostante la
tassa di base deve comunque rispettare il principio di equivalenza. Le singole
tasse forfettarie non devono perciò risultare sproporzionate per rapporto ai
costi globali di sorveglianza della categoria interessata, rispettivamente alla
tassa degli altri membri del medesimo gruppo, ma devono rimanere entro limiti
ragionevoli e adeguati al principio di causalità (cfr. HANS-PETER SCHAAD, in
Basler Kommentar, Bankengesetz, 2005, n. 15 e 17 ad art. 23octiesLBCR).
Queste esigenze valgono anche per il caso di specie. Certo, per ragioni
pratiche l'utilizzo di determinati parametri forfettari è in generale
ammissibile e persino necessario. Tuttavia la disciplina sancita dal Consiglio
federale all'art. 7 OT-AdC non tiene sufficientemente conto, nella fissazione
della tassa di base, delle particolarità e dell'eterogeneità dei differenti
organismi di autodisciplina. In effetti, il reddito lordo dell'OAD più grande è
quasi 12 volte maggiore di quello dell'organismo più piccolo e i membri
affiliati variano tra uno e 1'680. Ciò impone una differenziazione più
equilibrata della tassa di base.
3.3.2 A ragione il Tribunale amministrativo federale non ha messo in dubbio
l'ammissibilità della tassa di base in quanto tale. La legge sul riciclaggio di
denaro infatti non la esclude. Per tener adeguatamente conto dei criteri
stabiliti dal legislatore all'art. 22 LRD, occorre tuttavia che nei singoli
casi d'applicazione detto tributo non costituisca, senza motivi oggettivi e
pertanto in maniera atta a violare la parità di trattamento e a distorcere la
concorrenza, una parte importante dell'intera tassa di sorveglianza dovuta da
un organismo di autodisciplina (cfr. consid. 6.8 della decisione impugnata). La
suddivisione in una tassa di base fissa e in una tassa aggiuntiva variabile
deve condurre nel complesso ad un risultato equo, che non è però garantito in
presenza delle differenze testé evidenziate. All'autorità precedente non può
quindi venir rimproverato di aver calcolato la ripartizione dei costi per
l'anno 2006 secondo i criteri dell'art. 22 cpv. 3 LRD (combinato con l'art. 11
OT-AdC) in modo da mantenere le differenze entro limiti ammissibili dal profilo
costituzionale e legislativo (cfr. sentenza 2C_729/2007 e 2C_735/2007 del 25
giugno 2008 consid. 9). Al Consiglio federale rimane la libertà di adottare in
futuro, mediante ordinanza, una diversa regolamentazione, a patto che la
soluzione ritenuta risulti conforme alla costituzione e alla legge. Rientra in
ogni caso nelle sue competenze stabilire come concepire il nuovo sistema in
maniera più rispettosa del principio di causalità.
3.3.3 Nulla di diverso deriva dall'invocata legge federale del 22 giugno 2007
concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (LAUFIN; FF
2007 4245). L'art. 15 cpv. 3 di detta legge prevede infatti che il Consiglio
federale può suddividere la tassa di vigilanza in una tassa fissa di base ed
una tassa variabile supplementare. Tale normativa non è però ancora in vigore e
in ogni caso presuppone di nuovo che la ripartizione dei costi, malgrado la
tassa di base lineare, risulti nel complesso rispettosa dei precetti di
proporzionalità, di parità di trattamento e di causalità.

4.
4.1 Il ricorso risulta per contro fondato nella misura in cui il Tribunale
amministrativo federale, nella determinazione delle varie tasse di
sorveglianza, non si è avveduto che a causa della crescita in giudicato di una
delle decisioni dell'Autorità di controllo i fattori di calcolo da esso
utilizzati non erano più corretti. A seguito di questa imprecisione non sono
stati presi in conto tutti i costi dell'Autorità di controllo, disattendendo
così la volontà del legislatore (cfr. sentenza 2C_729/2007 e 2C_735/2007 del 25
giugno 2008 consid. 4.3).
Va altresì considerato che il calcolo della tassa di sorveglianza a carico
dell'OAD che l'ha accettata è stato effettuato in base a parametri diversi
rispetto a quelli applicati agli altri dieci organismi. Tale differenza si
ripercuote sulla quota a carico di questi ultimi e comporta ancora una volta
una disparità di trattamento (cfr. sentenza 2C_729/2007 e 2C_735/2007 del 25
giugno 2008 consid. 9). Le tasse di sorveglianza dovute dagli OAD per l'anno
2006 vanno perciò ricalcolate secondo le stesse regole per tutti gli organismi
di autodisciplina, incluso quello che non ha ricorso, e poi suddivise tra di
essi. Se per l'organismo che non ha preso parte alla procedura ricorsuale ne
dovesse risultare un importo diverso da quello riconosciuto, la differenza,
vista la crescita in giudicato della relativa decisione, non potrebbe comunque
né venir reclamata né essere restituita.
L'autorità di controllo LRD deve infine tener conto che l'importo della tassa
di sorveglianza non può in ogni caso risultare superiore alla somma da essa
stessa chiesta, ovvero, nel caso in esame, fr. XXX (cfr. art. 107 cpv. 1 LTF e
sentenza 2C_729/2007 e 2C_735/2007 del 25 giugno 2008 consid. 10.1).

4.2 Il ricorso deve di conseguenza essere accolto su quest'ultimo punto, la
decisione impugnata annullata e gli atti rinviati all'Amministrazione federale
delle finanze (autorità di controllo LRD) affinché proceda ad un nuovo calcolo
delle singole tasse. Il Tribunale amministrativo federale dovrà se del caso
pronunciarsi nuovamente sulla ripartizione degli oneri processuali per la
procedura dinanzi ad esso.
Per il procedimento in questa sede, l'Amministrazione federale delle finanze,
laddove soccombente, è tenuta a sopportare le spese giudiziarie in quanto con
il suo ricorso ha inteso tutelare gli interessi pecuniari della Confederazione
(art. 66 cpv. 1 e cpv. 4 LTF). Nella misura in cui il suo ricorso si avvera
fondato, le spese giudiziarie vanno per contro addossate all'Organismo di
autodisciplina dei fiduciari del Cantone Ticino, che ha chiesto la reiezione
integrale dell'impugnativa (art. 66 cpv. 1 LTF). Non sono dovute indennità per
ripetibili, poiché l'opponente non è incorso in spese necessarie suscettibili
di essere risarcite (art. 68 cpv. 2 LTF) e poiché l'Amministrazione federale
delle finanze non ne ha diritto, avendo agito nell'esercizio delle sue
attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è parzialmente accolto. La
sentenza del Tribunale amministrativo federale del 3 settembre 2007 è
parzialmente annullata e gli atti rinviati all'Amministrazione federale delle
finanze (Autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro)
per nuovo calcolo, nel senso dei considerandi.

2.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 2'000.-- sono poste in ragione di fr.
1'500.-- a carico dell'Amministrazione federale delle finanze e di fr. 500.-- a
carico dell'Organismo di autodisciplina dei fiduciari del Cantone Ticino.

3.
Comunicazione alle parti e al Tribunale amministrativo federale, Corte II.

Losanna, 2 ottobre 2008

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Merkli Bianchi